Бесспорно, что характерной чертой современной дипломатии являются встречи на высоком и самом высоком уровне. Если раньше они были скорее исключением, чем правилом, то теперь они стали постоянным фактором дипломатической жизни. Появился персональный, прямой, регулярный дипломатический диалог руководителей государств путем визитов, участия в многосторонних переговорах, обмена письмами (посланиями), телефонными разговорами, направлениями специальных посланников для передачи писем и обсуждений. Руководителями стран используются различные причины и поводы для таких встреч (государственные похороны видных деятелей, председательствование в совместных экономических комиссиях, события внутри страны, имеющие прямое отношение к другой стране и т. д.). Персональная дипломатия на высшем уровне, как ее стали называть, превратилась в новый, важный метод дипломатии. Персональная дипломатия стала важнейшей частью в укреплении союзнических отношений (встречи глав СНГ, стран-участ-ниц НАТО и т. п.) и развитии взаимного сотрудничества.

Как заметил один дипломатический обозреватель, руководители государств стали «странствующими премьерами и президентами» М. Тэтчер, например, заявила в 1984 г., что во время своих зарубежных визитов покрыла 250 тыс. миль и провела в полетах 130 часов.

Мне могут возразить, что встречи в верхах глав государств и правительств не являются чем-то новым. Петр I встречался с герцогом Курляндским, курфюрстом Бранденбургским, руководителем прусского государства Фридрихом III, несколько раз беседовал с Вильгельмом III в Голландии и Англии, Леопольдом I в Вене, крестником Фридриха I Фридрихом Вильгельмом, во время второго заграничного путешествия в 1716—1717 гг. с королем Пруссии, регентом Франции (при Людовике XV), Филиппом Орлеанским. Император Священной Римской империи Иосиф II (1741— 1790 гг.) встречался с прусским королем Фридрихом Великим, последний по приглашению Екатерины II посетил Петербург. Примеры монархических саммитов можно было бы продолжать. Иногда монархи не только вели переговоры, но и заключали соглашения, как например, русский и германский императоры в июле 1905 г. в Бьерке, когда Николай II подписал союзный договор с Германией. Правда, министр иностранных дел Ламсдорф, которому русский царь показал после свидания с Вильгельмом подписанный договор, пришел в смятение, так же как и премьер С. Ю. Витте. В результате чего Николай II дал делу задний ход и отложил вступление договора в силу. Этот случай показал, что, когда верхами игнорируется роль дипломатов и министров иностранных дел, это может привести к печальным последствиям. Как заметил по поводу договора немецкий посол в Вене, «обсуждение между двумя принцами может оказаться подходящим, если сводится к обсуждению вопросов о погоде».

Итак, сказать, что такие встречи абсолютная новость в дипломатии, было бы преувеличением: накануне и во время второй мировой войны состоялись встречи Рузвельта, Черчилля и Сталина в Тегеране, Ялте и Потсдаме, встречи Рузвельта и Черчилля, на которых были приняты важные решения. Они едва ли могли быть приняты без этих аудиенций. В 60-е годы принято было считать, что саммиты — это встречи «нескольких признанных лидеров великих держав». Но тогда как рассматривать двусторонние встречи Хрущева с Эйзенхауэром в Кемп-Дэвиде в сентябре 1959 г., Хрущева с Кеннеди в Вене в июне 1961 г., встречи Никсона и Брежнева в Москве в 1972 г., регулярные встречи между руководителями Франции и Германии? Сейчас принято другое определение. Всякие встречи лидеров великих государств (не случайные, а запланированные, согласованные) принято называть саммитами. Саммиты отвечают демократизации внешней политики и дипломатии. Они заставляют лидеров государств в той или иной форме осведомлять народы своих стран и международную общественность о ходе и результатах своих переговоров.

Отвечая на возражение, что встречи в верхах были и раньше, отмечу также, что, во-первых, в прошлом они не носили регулярного характера, проходили от случая к случаю, часто носили личностный, родственный характер. Во-вторых, они могли иметь результат, как правило, только тогда (и об этом свидетельствует договор в Бьерке), когда вся предварительная работа была проделана дипломатами и когда монархи хоть в некоторой степени разбирались в сложных дипломатических проблемах. Нынешние встречи в верхах от нерегулярных встреч в прошлых веках и начале нашего столетия отличаются еще и тем, что сейчас многие вопросы нельзя решать без предварительной глубокой проработки экспертов высочайшего класса самых различных областей науки, техники, обороны, культуры, высококвалифицированных дипломатов — знатоков международного права, юристов, экономистов. Но это означает, что и переговорщики — руководители государств должны иметь достаточно широкий общий кругозор.

На такого рода встречах сталкиваются национальные стили переговоров и личностные факторы. Стиль переговоров одного руководителя не совпадает со стилем другого. Что делать? Подлаживаться? Нет, из этого ничего не получится, тем более когда они разнятся друг от друга «как лед и пламень». Да и не умеют обычно руководители «подлаживаться друг к другу». Но если бы они попросили у нас совет, то мы бы сказали им — просто знайте стиль другого, лучше старайтесь понять сказанное собеседником. Что касается личностного фактора, то и переговорщикам, и в особенности тем, кто их подготавливает к встрече, надо помнить, что перед вами личности, которые, как правило, самого высокого о себе мнения и крайне честолюбивы, не просто образованны, а получили другое, отличное от вашего образование и могут знать то, чего не знаете вы.

И еще одно. Надо тщательно учитывать позиции вашего партнера, руководителя государства, внутри его страны — сильны они или нет, подвергается ли он критике в средствах массовой информации или они его не слишком тревожат и, наконец, может быть самое главное — когда у него предстоят выборы и каковы его шансы на переизбрание. Иногда президент (премьер) может после выборов пойти на некоторые уступки партнерам, которые он не сделал бы в преддверии их.

Прежде всего, наверное, иллюстрирует важность многосторонней дипломатии и встреч в верхах деятельность «группы 7» — «семерки» или с 1997 г. «группы 8» — «большой восьмерки». Ее история насчитывает больше двадцати лет. В 1975 г. на конференции в Хельсинки президент Франции Жискар д’Эстен встретился с канцлером ФРГ Гельмутом Шмидтом. Оба они до этого были министрами финансов своих стран и, естественно, обсудили экономическую ситуацию в мире, которая была далека от идеальной — нефтяной кризис, осложнение конкуренции между ведущими индустриальными странами, финансовый кризис — все это привело их к мысли о необходимости принятия мер в области мировой экономики и не отдельными странами (одной — двумя), а основными мощными индустриальными государствами. В результате беседы руководители ведущих индустриальных держав Запада и Японии по предложению президента Франции договорились собраться в ноябре 1975 г. во Франции в Рамбуйе, личной резиденции президента (в 45 км к юго-западу от Парижа — раньше он был королевским замком). Причем Жискар д’Эстен предполагал, что встреча будет неформальной, «личной», конфиденциальной. Полагали, что подготовительную работу проводят представители правительств. Но уже при подготовке выяснилось, что из встречи нельзя исключить министров финансов, иностранных дел, экономики и экспертов. Там руководители США, Британии, Франции, Италии, ФРГ и Японии договорились о созыве ежегодного экономического саммита. Впоследствии в число членов саммита вошла и Канада. Несмотря на свое название (экономический), он стал и местом обсуждения важнейших политических вопросов. Руководители Франции и ФРГ и прежде хотели создания более влиятельной (в экономическом отношении) Европы, чтобы голос ее был эффективным в решении международных экономических вопросов.

Было решено обсудить шесть проблем: международную экономическую ситуацию, проблемы торговли, торговлю между Западом и Востоком, отношения с развивающимися государствами, энергетические и финансовые проблемы. На встречу пресса не допускалась. Журналисты оставались в Париже в 45 километрах от Рамбуйе. Но, несмотря на это, и первый саммит, и последующие получили большую прессу и постепенно он стал местом обсуждения не только экономических, но и в первую очередь политических вопросов. Так, Боннский саммит 1978 г. принял прежде всего политические решения, одобрив специальную декларацию по воздушному пиратству, объявив, что участвующие в саммите правительства приостановят все полеты и принятие самолетов из стран, которые откажутся выдавать или наказывать угонщиков самолетов. Следующий саммит в Токио (1979 г.) также принял политическое решение; саммит 1980 г. (в Венеции) принял строгие решения о захвате дипломатов в качестве заложников (после захвата заложниками дипломатов США в Иране).

Саммиты «группы 7» сразу продемонстрировали силу дипломатии, эффективность сотрудничества. На последующих встречах «большой семерки» вместе с экономическими проблемами (цены на продовольствие, финансовая стабильность, сохранение энергии, экспортные кредиты и обмен новейшими технологиями) обсуждались жгучие политические вопросы: гонка вооружений, положение в горячих точках планеты, политика в отношении СССР, а затем и России.

Так все-таки почему же саммиты принято считать новым словом в дипломатии? Потому что в 70-е годы и особенно в конце нашего столетия они стали не только регулярными, но и важнейшими дипломатическими переговорами. В настоящее время встречи в верхах лидеров великих государств стали почти каждодневным явлением, т. е. такой же нормой, как и встречи министров иностранных дел. (Встреча глав правительств СССР, США, Великобритании и Франции в Женеве в июле 1955 г., аналогичное совещание руководителей тех же стран в мае 1960 г. были скорее эпизодами, чем нормой или системой).

Встречи в верхах — это часть многосторонней дипломатии особого рода. Хотя совещания в верхах могут носить и двусторонний характер, как, например, франко-германские саммиты, которые проводятся с 1963 г. В 1985 г. было достигнуто соглашение такого же рода о встречах между президентом Франции и премьером Испании3. Лидеры арабских стран помимо регулярных встреч часто собираются в случае обострения отношений на Ближнем Востоке.

Поскольку встречи в верхах носят особый характер, то представляется важным рассмотреть их отдельно. Сам термин «саммит» (от английского «sammit» — вершина, верх, предел) не был в ходу до 50-х годов нашего века, когда его впервые употребил У. Черчилль в своей речи в Эдинбурге в феврале 1950 г.

Эффективность саммитов, которые с каждым годом получают все большее распространение, бесспорна. Примером этому могут быть, как обычно доказывают западные историки дипломатии, кемп-дэвидская встреча в апреле 1978 г., встречи «большой семерки» и «восьмерки», встречи лидеров крупнейших западноевропейских стран. Без такого рода встреч монархов в средние века, когда только они могли решить тот или другой вопрос, не могли бы развиваться международные отношения. Правда, тогда решение вопросов легче было достичь, так как оно касалось немногих государств, как правило, соседних. В известной степени нынешние саммиты — это возвращение к такого рода встречам, но на более широкой и регулярной основе.

Дипломатов, однако, беспокоило, что некоторые такие встречи не дают должных результатов, они недостаточно эффективны, а в ряде случаев просто оканчиваются провалом. В качестве исторических переговоров приводятся результаты Версальской конференции (полный провал) для США и для ряда государств Европы (Югославия и Германия). Отрицательный результат для США был следствием двойной политики Америки (показной демократизм) и неподготовленности и непрофессионализма президента Вильсона.

Другой пример — Мюнхенская конференция, которая была не переговорами равных, а диктатом Гитлера, и окончилась эта «встреча в верхах» полной сдачей позиции Чемберлена и Даладье. Вообще дипломаты далеко не в восторге от ряда встреч в верхах. Английские историки дипломатии Гамильтон и Лэнгхорн пишут в своей книге «Практика дипломатии»: «Профессиональная дипломатия не проявляет энтузиазма по поводу саммитов»1. Многие дипломаты придерживаются старого правила, которое гласит, что «руководители монархий, если они хотят установить хорошие личные отношения, никогда не должны встречаться друг с другом для переговоров, но поручать это делать хорошим и умным послам».

Известный датский дипломат, знаток переговоров, представитель Дании в ООН (в Нью-Йорке и Женеве) посол Дании в Японии и профессор ряда университетов Джехем Кауфман в своей книге «Конференционная дипломатия» (вышло три издания) отмечает, что принятие решения в саммитах иногда бывает замедленным потому, что руководители делегаций любят произносить длинные речи вместо обсуждения конкретных решений. Во многих странах главы государств обладают скорее церемониальными функциями и в силу своего положения обычно не имеют права принимать решение, которое выходит за рамки тех инструкций, которые получила возглавляемая ими делегация. Наконец, «группа 7» не имеет своего секретариата, а проекты решений принимаются так называемой «группой шерпантов» (о ней впереди).

Наверное, в этом немалую роль играет и субъективная сторона. Дипломаты считают, что наносится оскорбление их компетентности, их способности достичь успехов в переговорах, в некоторой степени создается угроза их карьере. Эти соображения нельзя признать достаточно убедительными. Но в них есть и рациональное зерно.

Пожалуй, наиболее вескими доводами, критикуя дипломатию в верхах, оперировал заместитель госсекретаря США Джордж Болл. Он считал, что стремление руководителей стран лично участвовать в саммитах диктуется желанием повысить авторитет своих собственных режимов, доказать свою способность (и руководимых ими партий) решать самые сложные международные и деликатные дипломатические проблемы. Болл вместе с тем отмечает и трудности, которые возникают перед руководителями страны, когда они выступают в роли ее первых дипломатов. Они не обращают внимания на детали, хотя, как говорится, «дьявол в деталях», и самые большие трудности обнаруживаются часто в конце переговоров. Они нередко принимают решения (и легко изменяют их в угоду кому-то или в зависимости от внутриполитической обстановки в стране). Они нередко тщеславны, а, как писал Г. Никольсон, трудно преувеличить опасность тщеславия для дипломата; тщеславие — корень неосторожных поступков, оно ведет к потери гибкости и проницательности. Они очень чувствительны в отношении предложений своих партнеров, которых в силу частых встреч рассматривают как своих коллег, «членов одного клуба» или «профсоюза». Могу от себя добавить, что когда вы часто встречаетесь с одним и тем же партнером и у вас складываются добрые отношения, взаимопонимание, то вы легче находите общий язык, легче идете на компромисс, и наоборот, если между вами возникает напряженность и даже неприязнь, то его предложения воспринимаются вами с излишним предубеждением. И то и другое может мешать вам в отстаивании государственных интересов вашей страны.

Активность глав государств и правительств во время саммита вызывает особенно пристальное внимание средств массовой информации (в отличие от обычных дипломатических переговоров) и это создает для переговорщиков особые трудности. Под давлением средств массовой информации главы государств могут заключить соглашения, несовместимые с национальными интересами страны. Они могут также и вообще не заключить соглашения из-за опасения реакции СМИ или из-за нехватки времени (иногда на саммите планируется обсудить много вопросов, время на их рассмотрение ограничено, много часов уходит на перевод, прежде всего из-за недостаточной ясности позиции партнера, особенно если страны различны по культуре, образу мышления и идеологическим интересам).

Неудачи переговоров могут быть результатом несовместимости лидеров. Известно, например, что у президента Картера сразу же не сложились отношения с Тэтчер, у Тэтчер с Жискар д’Эстеном, у Трюдо с Ганди. Личные отношения между президентом Джонсоном и премьером Англии Вильсоном были настолько плохими, что при них ухудшились и отношения между двумя странами. Напротив, Кеннеди благоволил к Макмиллану и выделил Англии «Пола-рисы», оснащенные ядерным оружием, и тем самым нарушил обязательство о непередаче ядерного оружия другим странам, что вызвало недовольство де Голля и дало последнему возможность применить право вето на вступление Англии в ЕС. Раздражение канцлера Шмидта против президента Картера стало навязчивой идеей, писал Жискар д’Эстен. Однажды Картер настоял на том, чтобы Германия позволила разместить на ее территории нейтронные бомбы. Не желая иметь серьезных разногласий с США, Шмидт согласился, с трудом убедив своих министров, а после этого Картер отказался от своего плана, даже не извинившись. Такие же отношения были у Брежнева с Картером. Брежнев говорил: «Он (президент США) начинает меня оскорблять. Он обзывает меня так грубо, что я никак не могу этого стерпеть. Значит, по его мнению, можно так со мной обходиться?» «Один недостаток заложен в самой форме саммита, — пишет Гамильтон, — от такого рода встреч публика ждет успеха». Для глав государств и правительств труднее и даже опаснее закончить встречу без определенного успеха, чем для рядовых дипломатов и министров.

Для президентов и премьеров — это провал; для дипломатов — переход от первого раунда переговоров ко второму. Если переговоры ведут послы и даже министры, то они не будут предметом всеобщего внимания, а их недочеты будут рядовым событием. Перед главами государств часто стоит вопрос — сделать неразумную уступку, чтобы достичь успеха, или не сделать ее, разойтись без ощутимого результата, что всегда грозит скандалом или унижением; а желание президента (премьера) достичь личного триумфа может заставить его уступить в гораздо большей степени, чем это необходимо, пишут те же авторы.

Часть переговоров в верхах транслируется по радио и телевидению. Дин Ачесон, заместитель госсекретаря США, говорил: «Если глава государства начинает мямлить, то его ворота для гола открыты». Иначе говоря, дипломатия в верхах может привести не только к успеху, но и к большим ошибкам, сделать переговоры необратимыми. Известно, например, что обещания западных лидеров на встрече «семерки» с Горбачевым в официальных документах иногда не расшифровывались и последний не настаивал на этом. Запад оставлял для себя возможность маневра, чтобы в определенных условиях отказаться от сделанных обещаний. Например, Запад посулил России кредит в 43,3 млрд. долл., но затем отказался от этого уже на токийском саммите.

Дэвид Уатт, советник президента Дж. Кеннеди даже написал в «Файненшл тайме» статью под названием «Ведут ли встречи в верхах только к неприятностям». Джон Болл, которого мы цитировали, писал по этому поводу: «Если руководитель игнорирует тонкости политики, он может втянуть правительство в такие действия, которые он никогда бы не предпринял, если бы обдумал глубоко эту проблему предварительно и тщательно, следовал бы советам экспертов и подготовил бы письменный ответ».

Соглашение или взаимное понимание, достигнутое при встрече в верхах (если оно не закреплено), может при уходе одного из лидеров со своего поста потерять силу. Именно поэтому важно любые соглашения на такого рода встречах фиксировать, оформлять юридически, причем не только в односторонних документах (скажем, записях бесед), но и желательно в документах, подписанных всеми участниками переговоров.

Профессор университета в Оклахоме К Эубанк в специальном труде о саммитах, рассмотрев все встречи с 1939 по 1960 г., пришел к выводу, что нет доказательств, что они привели к лучшим соглашениям, чем если бы вопросы, на них обсуждаемые, рассматривались прежними методами.

Лица, которые занимаются этими переговорами, отмечают, что некоторые из решений встреч в верхах отрицательно влияют на ведение лидерами этих стран внутренних дел в своих государствах, и приводят в пример отставку генерала Смэтса в Южно-Африканском Союзе в 1948 г. М. Тэтчер и М. Горбачев в 1990 г., увлекшись решением внешнеполитических вопросов на встречах на высшем уровне, запустили внутренние дела, руководство своими партиями и странами.

Ну и совсем свежий пример. Три сопредседателя Минской группы ОБСЕ — Россия, США и Франция — выработали проект по урегулированию проблемы Нагорного Карабаха. Состоялась встреча президентов Армении и Азербайджана, на которой они приняли этот проект «за основу». ОБСЕ уже приступила к подготовке миротворческой операции, но силовые министры и представители Нагорного Карабаха, общественное мнение Армении выступили против этого плана. Усилия президента Армении не увенчались успехом. И он вынужден был подать в отставку, которая была принята армянским парламентом. Этот пример наглядно показывает, что в демократических странах решение на встрече в верхах может быть далеко не окончательным и повлечь за собой даже отставку лидеров.

Иногда, как показывает пример Горбачева, достигнутые персональные соглашения на встрече в верхах, не находя соответствующего отражения в документах, ведут даже к отрицательным последствиям. Можно привести и другие примеры. Так, президент Трумэн вопреки обещаниям английским руководителям не применять ядерную бомбу без консультации с Англией взорвал ее над Японией самостоятельным решением, чем осложнил отношения между двумя странами. Бывают и другие казусы на встречах в верхах, в том числе даже тогда, когда, казалось бы, руководители стран говорят на одном и том же языке. Так, шах Ирана во время своей встречи в Вашингтоне сказал Картеру, что Организация африканского единства бессильна (impotent) и президент согласился, сказав, что она действительно important (то есть важна).

Почему же саммитам уделяется такое большое место в дипломатии. Во-первых, они могут быть единственным средством для решения наиболее сложных вопросов, когда нужны экстраординарные компромиссы и когда решение о них может принять только высшая власть. Во-вторых, они (в особенности саммиты Запад-Восток в прошлом) дают возможность их лидерам показать миру и своим собственным странам приверженность руководителей разоружению, а саммиты союзных держав — рекламировать и пропагандировать их солидарность. Саммит 1990 г. был использован западными странами для демонстрации своей «победы» в «холодной войне» (интересно, что накануне этого саммита английский парламент созвал специальную сессию на тему: «Судьбы социализма в СССР и Восточной Европе», на которой консерваторы пытались доказать, что именно они приложили руку к краху социализма в СССР. В-третьих, благодаря воздушным сообщениям, любая страна стала более доступной, и немногие политики сумели преодолеть искушение участвовать в международной дипломатии, тем более, что каждый из них полагал, что он сделает это лучше дипломатов и, кроме того, поднимет престиж страны и, конечно, свой собственный. В-четвертых, в результате саммитов руководители стран могут получать информацию о положении в мире из первых рук и сами определять и корректировать внешнюю политику страны, если в этом возникает потребность. Как выразился Г. Киссинджер, они могут сами «увидеть, как понимают и думают их партнеры» Это может им в будущем помочь принять правильное решение, в особенности в условиях кризиса. Саммиты как бы дополняют образование президентов в области внешней политики и дипломатии. В-пятых, как говорил министр иностранных дел Израиля К.Эбан, хотя с одной стороны, саммиты свидетельствуют о «монархизации» государств, в то же время они показывают, как это ни странно на первый взгляд, «демократизацию дипломатии». Встречу дипломатов, даже министров можно скрыть от общественности, а президентов и премьеров — нет. К ней приковано внимание всех средств массовой информации. Лидеры государств вынуждены встречаться с журналистами, давать интервью, отвечать на вопросы. Саммиты сверхдержав очень часто превращаются в публичные торжества или празднества. На них собирается огромное количество народа. Достаточно сказать, что экономический саммит 1989 г. в Париже, когда отмечалось 200-летие Французской революции, собрал тысячи журналистов.

Они оживляют отношения их участников со страной, на территории которой проходит встреча, поднимают ее престиж, активнее вовлекают ее в международный диалог. Во время саммита (Рейгана с Горбачевым) в Исландии состоялись встречи руководителей страны с участниками саммита, а средства массовой информации привлекли внимание к роли Исландии в мире и ее отношениям с нашей страной.