Новым в дипломатии второй половины XX в. стало использование наряду с постоянными посольствами и послами специальных представителей — послов по особым поручениям для переговоров от имени главы государства (или премьер-министра), а в последнее время и министра иностранных дел. Практика эта существовала и раньше, но в ограниченных масштабах. Можно было по пальцам одной руки перечислить все случаи направления таких специальных представителей, главным образом Соединенными Штатами и другими крупными державами. Упомянем прежде всего Гарри Гоп-кинса, американского дипломата, государственного деятеля, ближайшего помощника и доверенного лица президента США Ф. Д. Рузвельта. В 1938 г. он был назначен министром торговли. В начале 1941 г. Гопкинс был направлен в Лондон в качестве личного представителя Рузвельта. После нападения Германии на СССР он прибыл в Москву, где от имени Рузвельта вел переговоры с руководителями Советского государства.

В ходе их были предварительно согласованы вопросы об оказании американской помощи, способы и маршруты поставки военных материалов, было распространено действие на СССР американского закона о ленд-лизе, и в октябре 1941 г. был подписан соответствующий протокол о поставках Советскому Союзу американских вооружений. Очень важным было то, что Гопкинс был личным другом Рузвельта, который ему полностью доверял; обычно о полномочиях Гопкинса президент писал: «Считайте, что все, что Вам говорит мистер Гопкинс, говорю я». Он был полностью посвящен в замыслы президента, сопровождал его на всех международных встречах. Он был больше чем посол, он был вторым «я» президента. Американский исследователь Г. Шервуд в биографии Г. Гопкинса писал: «Рузвельт осторожно воспитывал Гопкинса в искусстве и науке политики и ведения войны, и затем предоставлял ему огромную власть в принятии решений потому, что ему нравился Гопкинс, он доверял ему и нуждался в нем».

Мне довелось, работая в Австралии, встретиться с сыном Гоп-кинса, и он мне сказал: «У него с президентом были не просто хорошие отношения, они были друзьями, он был доверенным президента, который говорил, что он самый лучший посол для выполнения его замыслов. Отец пережил президента всего на несколько месяцев».

Преемник Рузвельта Г. Трумэн назначил своим личным представителем А. Гарримана, американского политического деятеля и дипломата. До этого Гарриман был советником президента Рузвельта по промышленным и финансовым делам, а затем в 1941 г. стал специальным представителем президента в Англии по осуществлению закона о ленд-лизе. Он возглавлял американскую делегацию на московском совещании трех стран в 1941 г., а в 1951 г. вел переговоры с иранским правительством об урегулировании англо-иранского конфликта, в ходе которых, угрожая Ирану санкциями, вынудил его на переговоры с англичанами. Трумэн привлек к деятельности посла по особым поручениям и другого дипломата и военного деятеля, генерала Дж. Маршалла, направив его с миссией в Китай с целью предотвращения в стране гражданской войны. Но Дж. Маршалл стремился навязать одной стороне (КПК) неприемлемые условия, противопоставив ей внутри страны антиправительственные партии. В 1947 г. он уже в качестве госсекретаря выдвинул «план восстановления и развития Европы», известный как «план Маршалла».

Другим таким специальным представителем президента США был генерал В. Уолтерс, который в 1948 г. вел переговоры в Шри-Ланке, во время кризиса, связанного с действиями тамильских сепаратистов. Как отмечает Р. П. Барстон в книге «Современная дипломатия», специальные представители (послы по особым поручениям) «явились еще одними глазами и ушами» президента, имеющими целью прежде всего поиск информации. Они играли роль и «аварийного монтера».

Из сказанного видно, что послы по особым поручениям выдвигались американцами, как правило, из числа видных в стране деятелей для важных и часто деликатных поручений. Все они пользовались доверием президента, что способствовало их влиянию в переговорах.

Задачи, которые обычно ставятся перед послами по особым поручениям или специальными миссиями, носят по сравнению с задачами дипломатических представительств ограниченный характер, они преследуют лишь четко очерченную цель. Во главе специальных миссий могут быть послы в каком-либо государстве, выезжающие со специальными поручениями в другие страны. Так, послы СССР в африканских государствах не раз выступали в качестве специальных представителей в других африканских странах, преимущественно в связи с церемониями провозглашения ими независимости или другими государственными протокольными мероприятиями, и, конечно, старались использовать эти варианты для бесед с руководством страны. ООН на своем заседании в декабре 1969 г. приняла Конвенцию о специальных миссиях. В ней отмечается (ст. 7), что наличие дипломатических и консульских сношений не является необходимым условием для посылки или принятия миссии.

Специальная миссия является временным представительством интересов страны и обычно направляется одним государством по взаимному соглашению двух государств. (Широко использовались Соединенными Штатами (как и Англией) специальные представители и во время кризиса в Югославии, хотя их деятельность не дала больших результатов).

Функции специальной миссии определяются по взаимному соглашению двух государств.

В отношении специальных представителей, послов по особым поручениям действуют те же правила отказа в приеме и объявлении персон нон-грата, что и в отношении чрезвычайных и полномочных послов.

Конвенция предусматривает возможность двум или нескольким государствам направить общую миссию, но для этого требуется, конечно, согласие принимающего государства.

Конвенция определяет дипломатический иммунитет и главы специальной миссии, и ее дипломатического персонала (неприкосновенность личных и служебных помещений, иммунитет от уголовной ответственности, освобождение от налогов, сборов, пошлин, таможенных сборов, досмотра и т.д.)

Отмечая положительную роль деятельности специальных представителей, Барстон вместе с тем обращает внимание на теневые стороны этого дипломатического метода. По его мнению, это снижает ответственность и влияние постоянных дипломатических представительств и чрезвычайных и полномочных послов, снимает с них ответственность за последствия критических ситуаций. Насколько справедливо это замечание, мы выскажемся позднее.

Советская и российская дипломатия широко использовала практику визитов послов по особым поручениям для переговоров по острым вопросам, в условиях кризисных ситуаций, для вручения посланий руководителей страны президентам и премьерам иностранных государств.

Одно время в СССР была практика направлять послов по особым поручениям накануне сессии Генеральной Ассамблеи с изложением позиции страны по тем вопросам, в которых заинтересован СССР и на решение которых может оказать влияние то или другое государство. Мне доЕелось выполнять такие поручения в Афганистане и Иране. В 80-е годы широко применялась практика направления послов по особым поручениям с посланиями руководства страны по некоторым международным проблемам. Переговоры, которые они вели, не ставили своей целью заключение каких-либо договоров или соглашений, а были направлены на то, чтобы подробно информировать руководство страны по некоторым вопросам, по возможности согласовать позиции, подготовить решение некоторых проблем и способствовать развитию двусторонних отношений. Мне также довелось выполнять эту роль в различных странах — в Исландии, Бангладеш, Иране, Турции (а в последней даже дважды).

К специальным представителям СССР, России в странах, их принимавших, относились с большим вниманием: как правило, с ними вели переговоры первые лица государства и министры иностранных дел.

И еще одна удивительная особенность этих визитов. В некоторых, как правило, малых странах руководство министерств иностранных дел устраивало встречи со спецпредставителями всего коллектива дипломатических работников министерства с выступлением посла по особым поручениям, а затем его ответами на вопросы дипломатов и беседами с ними Таким образом удавалось довести наши позиции и аргументацию до всех дипломатов министерств, нередко даже убедить их в правоте наших подходов к основным международным проблемам. Наш посол в Афганистане, который, конечно, присутствовал на такой встрече, сказал мне:

— Может быть, я не прав, но представляется, что такого рода встреча не менее полезна, а может быть, и более важна, чем встреча с руководством страны.

На мои вопросы, что дает ему основание для такого суждения, он пояснил:

— Ведь теперь те люди, которые формируют политику, составляют документы, будут знать нашу позицию и ее обоснование из первых рук. У них было много вопросов, они сняли их и тем самым открыли дорогу к выработке положительного отношения к нашим предложениям.

— Но ведь и вы часто встречались с дипломатами страны пребывания и делали такую же работу, — сказал я.

— Это не совсем так, — ответил он, — я встречаюсь, как правило, с руководителями министерства, а не рядовыми дипломатами. А мои попытки выступить перед коллективом министерства ни к чему не привели. И я понимаю их аргументы — разреши сделать это мне, надо на основе взаимности предоставить такое же право и другим послам. Министерство превратится в лекционный клуб.'

Вспоминаю аналогичное выступление в МИДе Исландии, где меня собравшиеся дипломаты забросали вопросами, и вместо планировавшейся 30-минутной встречи мы сидели около часа!

И еще два-три замечания. Как я заметил, руководители государств и премьеры ожидают от посла по особым поручениям не просто вручения им послания главы государства, а беседы, разъяснения основных постулатов обращения. Так было во время второго посещения мною Турции. Мы ожидали, что встреча будет продолжаться 10—15 минут, тем более, что она шла без переводчика, а длилась она около 45 минут. Как правило, считается, что у дипломата, только что приехавшего из столицы, есть самые новые сведения. Поэтому руководители страны интересуются и личным здоровьем президента, (премьера), его настроением, вашим комментарием последних событий, и краткое изложение вами послания дает толчок к обсуждению различных вопросов.

И второе (оно касается и замечания Барстона об умалении роли чрезвычайных и полномочных послов). Действительно, к визитам специальных послов отношение не всех посольств одинаково. Некоторые послы (справедливости ради скажем, что таких меньшинство) считают, что визиты спецпредставителей как бы «умаляют» их роль, ведь они и сами могли бы встретиться с руководителями страны (что они не раз и делали). Некоторые из них рассматривают даже такого рода «дополнительные визиты» чуть ли как недоверие к их профессионализму. Другие, напротив, полагают, что встреча посла по особым поручениям показывает особое внимание к стране их пребывания, помогает им в работе и не только не умаляет их роли, а наоборот, в особенности, если представитель из Москвы вовлечет в разговор посла (а он везде присутствует при такого рода встрече). Для этого спецпредставителю надо заранее обсудить с послом страны пребывания тактику ведения беседы. Некоторые послы делают после окончания визита гостя из Москвы узкий прием для наиболее влиятельных лиц страны и членов дипкорпуса, и это дает послу возможность расширить или закрепить его контакты.

И наконец, визит послов по особым поручениям обычно привлекает внимание средств массовой информации. И здесь у послов большое поле деятельности — кого пригласить в посольство? Кто даст наиболее объективную картину в своем отчете? Как это организовать? Обычно после встречи с руководством страны переговорщиком дается пресс-конференция. Но не везде это дает результаты. Если нет сенсации, «жареного», газеты ограничиваются кратким сообщением. Иногда полезнее не собирать пресс-конференцию, а дать интервью одной-двум газетам (тем, которые порекомендует посольство). Тогда есть уверенность, что опубликованные материалы привлекут внимание общественности.

Таким образом, визит посла по особым поручениям не только не умаляет роли чрезвычайного и полномочного посла, а наоборот, будет содействовать работе посольства. И в заключение надо отметить, что даже если посольство уполномочивается передать послание президента, то президент страны пребывания примет посла, но может случиться и так, что послу в стране пребывания придется разговаривать с министром или его заместителем.

В МИДе России существует группа послов по особым поручениям. В 1999 г. она насчитывала около 20 человек. Группа включает в себя глав российских делегаций на переговорах со странами СНГ по урегулированию конфликта в Грузии, по содействию афганскому урегулированию, по Каспийскому морю, прибалтийским государствам, Совету Европы и др. В их задачу входила выработка договоров и соглашений с этими республиками. Некоторые из них имели ранг «председателей комиссии по переговорам». Кроме того, в эту группу входили руководители посреднических миссий России по мирному урегулированию в Нагорном Карабахе, руководители делегации по переговорам с Китаем по мерам доверия и по демаркации российско-китайской границы, глава российской миссии содействия по таджикскому урегулированию. Специальные миссии и послы по особым поручениям играют все большую роль в дипломатической жизни, в развитии контактов и сотрудничестве между государствами.