Начнем с небольшой справки. 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате был принят Протокол к соглашению о создании СНГ, в состав которого вошли Азербайджанская республика, республика Казахстан, Киргизская республика, республика Молдова, республика Таджикистан, Туркменистан, республика Узбекистан и, конечно, Российская Федерация, Украина и Белоруссия как учредители СНГ. В декабре 1993 г. к сотрудничеству присоединилась республика Грузия. 30 декабря 1991 г. был учрежден Совет глав государств (СГГ) и Совет глав правительств (СГП), которые в качестве высших органов Содружества уполномочены координировать деятельность входящих в него стран в сфере общих интересов, принимать решения по наиболее важным вопросам. Была договоренность, что решения этих суверенных, независимых и равноправных государств будут приниматься консенсусом, что подготовку заседаний будет вести Исполнительный секретарь СНГсо штаб-квартирой в Минске, созданной в мае 1993 г. С марта 1992 г. действует Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ со штаб-кварти-рой в Санкт-Петербурге, а в 1997 г. подписан Устав Союза между Российской Федерацией и Белоруссией.

В январе 1993 г. был принят устав СНГ. В сентябре 1993 г. учрежден Совет министров иностранных дел. В соответствии с решением Совета министров иностранных дел (СМИД) созываются консультативные встречи заместителей министров иностранных дел стран СНГ. Так, 4 июня 1997 г. состоялась такая встреча, посвященная европейской политике, работе над Хартией европейской безопасности, проблемам укрепления ОБСЕ и ее эффективности. Были обсуждены возможности взаимоотношений стран СНГ с Европейским союзом.

Образование Совета министров иностранных дел означало взаимодействие стран СНГ в области внешней политики и дипломатии. Россия сразу установила, что ее государственные, дипломатические отношения со странами СНГ будут строиться на основе доверия, уважения, откровенности и готовности наращивания и совершенствования государственных связей со странами СНГ в различных сферах деятельности, расширения и углубления интеграционных процессов.

Каков же характер этой дипломатии? Известно, что раньше отношения в Советском Союзе с республиками строились на основах централизма, а в области внешней политики, несмотря на провозглашенные права республик, — практически на подчинении центральному правительству и МИДу. Хотя по Конституции СССР союзная республика — суверенное государство и она «имеет право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями» (ст. 80), но ни одному министру иностранных дел союзной республики не могло прийти в голову всерьез принять 80-ю статью конституции и претворить ее в жизнь.

Отношения со странами Варшавского договора, которые являлись действительно суверенными, теоретически должны были складываться на основе полного равноправия. Но, к сожалению, попытки этих стран проявить независимость, наталкивались на сопротивление Кремля. Иные советские послы вели себя в социалистических (независимых!) государствах как наместники и лишь лидеры, обладавшие чувством собственного достоинства, смогли добиться, чтобы неумного и наглого дипломата отозвали на родину. Конечно, так российские дипломаты в странах содружества вести себя не имели права. Это были отношения, в том числе и дипломатические отношения равных, отношения представителей независимых государств, которые гордились своей независимостью, на каждом uiaiy стремились ее демонстрировать. Но стиль, характер этих отношений сложился не сразу. На первых порах один из политиков три года тому назад даже утверждал, что «в чистом виде здесь (в СНГ. — В. П.) дипломатия еще не присутствует».

Конечно, это преувеличение, но объяснение этого взгляда на дипломатию стран СНГ заслуживает внимания: «По разную сторону стола под разными флагами зачастую сидят вчерашние коллеги. Помогает ли это делу? И да, и нет. Часто возникает соблазн решить ту или другую проблему напрямую, “неофициально”, проявляется тяга к упрощению, тогда как дипломатия в идеале стремится как раз к официальному, юридически закрепленному решению достигнутых договоренностей. История прежнего опыта и традиций создает много проблем». Новый стиль общения еще предстоит выработать.

Определенной трудностью для российских дипломатов является и то, что они (прежде всего послы), как правило, не знают языков стран СНГ.

В отличие от стран социалистического сотрудничества, государств Варшавского договора и Прибалтийских государств, с которыми после распада СНГ отношения России в течение первых нескольких лет характеризовались известным отчуждением, дипломатические связи России и других стран СНГ этого не испытали.

Россия сразу считала необходимым учитывать законные интересы стран СНГ и естественно рассчитывала на аналогичное отношение стран СНГ к России. Правда, на первых порах после распада СССР многие руководители вновь созданных государств (да и стран бывшего Варшавского договора) считали, что с приобретением статуса независимости у них все изменится к лучшему, поскольку ранее их — же «обирал Центр» (Советский Союз), точнее говоря, Россия. Эту линию в том или ином виде отстаивали и дипломаты стран СНГ. Российским дипломатам приходилось приводить фактические данные, показывая бюджеты СССР, из которых было ясно, что все республики СССР были дотационными, и только две из них — Россия и Азербайджан (нефть!) не получали дотаций из союзного бюджета.

Со временем и руководители стран СНГ, и, может быть, в первую очередь дипломаты, представляющие страны СНГ, увидели, что только тесные связи стран СНГ отвечают их жизненным интересам, что старые связи, существовавшие между республиками, в том числе экономические, надо сохранить и развивать. Один из российских дипломатов, занимающийся СНГ, в беседе со мной сказал: «Практически все здравомыслящие люди в правительственных элитах СНГ убедились в том, что без широкого многопланового сотрудничества с Россией не удастся быстро преодолеть кризисного положения в их странах. Все больше надежд на “хорошую жизнь” и социальный подъем в этих странах возлагают на развитие связей с другими странами СНГ и в первую очередь с Россией».

Что нужно учесть российским дипломатам в работе со странами Содружества? Этот вопрос я задавал некоторым нашим послам в странах СНГ, сотрудникам департаментов СНГ (в МИДе) и послам по особым поручениям, работающим по этому направлению. Дальше следует обобщение их ответов. Если говорить о двусторонних отношениях между странами СНГ, то они, несмотря на общие решения, принятые руководителями государств, развиваются по-разному. С одними более динамично, отличаются особой доверительностью, с другими — они идут с трудом, преодолевая неразрешенные вопросы, часто доставшиеся нам от прошлого. Во время переговоров о заключении соглашений мы слышали и утверждения, что Россия «обирает» их, недопонимает их трудности. Это был период «увлечения крайностями», недостаточно ясного понимания перекрещивания наших взаимных интересов, необходимости идти навстречу друг другу, поисков компромиссов. Российским дипломатам приходилось спокойно, аргументированно, с цифрами в руках доказывать своим партнерам по переговорам, что это не так, и в конечном счете надо находить баланс интересов.

Таким образом, терпеливое убеждение и поиск выхода из сложных ситуаций — таков один из постулатов дипломатии России применительно к странам СНГ, такого выхода, чтобы были защищены интересы России, и не был закрыт путь к дальнейшему развитию добрососедских отношений с этими странами. Вот один из примеров. Когда на территории СССР образовались независимые государства, то их руководители считали себя правопреемниками всего того, что было в этих республиках, когда они были частью СССР — конечно, не только вкладов, материальных ценностей, но если полных правопреемников, то и долгов. Страны СНГ должны по сегодняшний день России шесть миллиардов долларов.

Но руководство России, трезво оценив обстановку, считает, что сегодня, а вероятно и в ближайшем будущем, отдать эти долги они не смогут. Что же делать? Министерство по делам СНГ (конечно, после консультации с МИДом РФ) отвечает на этот вопрос так: у нас здесь два пути — требовать во что бы то ни стало немедленного возврата и разругаться с ними, и навсегда потерять партнеров, или искать варианты возвращения долгов способом, приемлемым для обеих сторон. Такие варианты и были обозначены. Скажем, предложена схема возврата долгов через имущество, собственность, через создание совместных предприятий, через акции, займы. Есть уже и конкретные прецеденты решения проблемы. Например, когда был создан таможенный союз четырех стран СНГ, были убраны таможенные барьеры. В результате товарооборот России с Белоруссией увеличился на 19%, а с Казахстаном на 34,2%.

Таким образом, перед российской дипломатией стоит большая задача решения этого сложного вопроса совместно с другими российскими министерствами, тем более что теперь Указом Президента России МИДу отведена координирующая роль в согласовании общероссийских действий в области внешней политики и внешнеэкономических связей.

Конечно, понадобится определенное время, да и притирка друг к другу дипломатов СНГ, ведущих переговоры. В этом процессе значительную роль играют субъективные факторы, которые в дипломатии нельзя недооценивать. Хотя для интеграции стран СНГ и расширения их сотрудничества по всем линиям существует объективная почва, но конкретная реальность во многом зависит от взаимопонимания между руководителями государств, МИДов республик, их воли к сотрудничеству и дипломатов — их профессионализма, знания обстановки и находчивости. Находясь в 1994 г. в Минске, я был принят бывшим в то время исполнительным секретарем СНГ И. М. Коротченей и, конечно, спросил его о дипломатии стран содружества и ее роли в укреплении СНГ. Его ответ сводился к следующему. Роль дипломатии стран СНГ в процессе сближения и интеграции огромна. На плечи дипломатов ложатся все подготовительные работы и принятие основных решений и в значительной степени по их исполнению. Однако многие вопросы, важные для содружества, не решались или их решения затруднялось из-за взаимного непонимания, иногда нежелания пойти навстречу друг другу (дескать, будет страдать суверенитет страны), и на этом этапе «подготовительной работы» дипломаты внесли свой весомый вклад, терпеливо убеждая партнеров, помогая найти развязки тех или других проблем, выработать приемлемые формулировки. Сейчас, однако, главная трудность интеграции состоит часто не в отсутствии договоренностей, даже иногда не в разрешении спорных вопросов, а в очень слабом исполнении принятых решений и контроле за их осуществлением.

Конечно, в наблюдении за претворением в жизнь согласованных постановлений участвуют и дипломаты, но я понимаю, что не все в их силах, а главная роль здесь принадлежит правительствам стран СНГ, государственным аппаратам республик.

По данным на середину 1996 г. за пять лет существования СНГ было заключено 1300 межгосударственных договоров и соглашений, а реализовано, и то частично, лишь 5—7% всех соглашений.

В СНГ еще нет механизмов реализации принятых Содружеством соглашений. Есть лишь декларативные заявления руководителей отдельных республик СНГ о желательности интеграции и выполнении принятых на этот счет решений. Возникло в рамках СНГ и предложение о том, что любые миротворческие мероприятия

СНГ должны согласовываться в рамках ООН и ОБСЕ. Как заметил И. М. Коротченя: «Это означало бы, что региональные органы СНГ не смогут ничего сделать сами».

Надо при этом заметить, что Россия и страны СНГ накопили в миротворческих операциях немалый опыт. Они осуществляются на базе двусторонних договоренностей (между Молдовой и Россией, Грузией и Россией) и одобряются СНГ. Интересно отметить, что с дипломатической точки зрения они имеют свою специфику по сравнению с практикой ООН. В частности, для соблюдения их выполнения привлекаются наряду с нейтральными странами и силы самих противоборствующих сторон. Практика уже доказала определенную эффективность этих инициатив российской дипломатии. С точки зрения дипломатии представляет интерес и опыт миротворческих механизмов на территории бывшего Союза ССР. Они формируются в основном на базе целевых (ad hock) соглашений между заинтересованными сторонами в каждом конкретном случае. Принципиальные политические решения в этой области принимаются Советом глав Содружества и о принятом решении незамедлительно информируются Совет Безопасности ООН и действующий председатель ОБСЕ.

На совещании российских послов в странах СНГ в 1996 г. подчеркивалось, что они должны обратить особое внимание на урегулирование конфликтов на территории государств-членов СНГ и на оценке вклада России в дело миротворчества. Задача посольств, подчеркивалось на совещании, — помочь конфликтующим сторонам правильно сориентироваться и сделать свой выбор в пользу компромиссных решений, отражающих коренные и долгосрочные интересы своих государств и народов.

Идут споры в СНГ о том, какова роль России и какова должна быть стратегия и тактика дипломатии в решении этой проблемы. Споры ведутся о двух возможных схемах интеграции. В 70-е годы на Западе их определяли как стратегию «каравана» и стратегию «локомотива». Первая обрекала страны, участвующие в интеграции, на равнение на самого медленно идущего в караване верблюда, т.е. на очень постепенное развитие и даже застой (при этом, вероятнее всего, мало кто выигрывает, а скорее все проигрывают и, конечно, терпят ущерб страны, развивающиеся более стремительно). Вторая — подтягивает остальные интегрированные государства к передовым (в случае с Западом к США, ФРГ). Но роль донора в «караване» (а естественно, развитие «отстающих» в караване может идти только за счет более сильных), роль «локомотива» России не подходит. Ей сейчас, учитывая ее экономическое положение, это просто не под силу, даже если бы она и захотела такую роль на себя взять.

Министр иностранных дел Е. М. Примаков не раз подчеркивал, что развитие отношений России со странами СНГ — приоритетная задача российской дипломатии: «Я буду делать все от меня зависящее, чтобы продвинуться в этом направлении; именно такое напутствие дал мне президент Ельцин, назначая на должность».

Отношениями со странами СНГ в МИДе с 1998—1999 гг. занимаются: Первый департамент стран СНГ (проблемы соотечественников, вопросы сотрудничества в сфере культуры, образования, информации и спорта; вопросы военно-политического сотрудничества, Договора о коллективной безопасности, охраны границ и правопорядка, миротворчество и урегулирование конфликтов, координация военно-политического сотрудничества, вопросы ГУАМ, проблемы Кавказа; экономические и правовые проблемы, сотрудничество в рамках Договора «четырех» и Таможенного союза, Центральноазиатский союз, сотрудничество в сфере науки и техники, экологии, проблемы Каспия, связи субъектов Российской Федерации с СНГ; межпарламентское сотрудничество и межпарламентские ассамблеи СНГ, информационно-аналитические вопросы, вопросы Постпредства России в Минске, Уставные органы и документация СНГ, вопросы совершенствования и реформирования); Второй департамент стран СНГ (внутренняя политика, гуманитарные, консульские вопросы; внешняя политика Украины, двусторонние отношения с Украиной; переговорный процесс и политическое урегулирование конфликта в Приднестровском регионе; Комиссия по делимитации государственной границы между Российской Федерацией и Украиной); Третий департамент стран СНГ (Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан, региональные проблемы, Казахстан, Киргизия); Четвертый департамент стран СНГ (Грузия, региональные проблемы, Армения, Азербайджан, урегулирование грузино-абхазского конфликта, урегулирование грузино-осетинского конфликта, Комиссия по делимитации государственной границы между Россией и Грузией, Комиссия по делимитации государственной границы между Россией и Азербайджанской Республикой).

Усилен дипломатический состав российских посольств в странах СНГ, укрепляется их материальная база. Сложился костяк дипломатов, работающих на этом направлении и ставших профессионалами в этой области. Выступая на совещании послов России в странах СНГ, премьер В. С. Черномырдин, выразив удовлетворение деятельностью наших посольств в странах Содружества, так оценил их работу: «В известном смысле это новая категория дипломатических работников, действовать которой часто приходится в режиме, отличном от традиционной дипломатии». Он поставил перед посольствами в странах СНГ задачу «повышения качества и оперативности» информации, которая направляется в центр. Он посетовал на то, что необходимую центру информацию о положении в странах СНГ Москва получает не от посольств, а от других источников.

В середине 1996 г. Россия предприняла еще один важный шаг в направлении исторически сложившейся общности государств-участников Содружества. Президентом был издан Указ об обеспечении прав граждан СНГ на получение современного образования. Был выработан проект соответствующей конвенции. При этом предусматривалось, что российское правительство будет, начиная с 1997 г., выделять ассигнования для реализации программы единого образовательного пространства. Выдвигается идея создания (может быть, по примеру Университета дружбы народов) специального Университета стран СНГ.

Мы уже упоминали одно из совещаний российских послов в Содружестве. Последнее такое совещание было созвано в июле 1996 г. На нем были поставлены новые задачи на дипломатическом направлении Содружества. Особенно важно, что были намечены и конкретные меры в этом направлении. (Известный писатель, основатель немецкой рабочей партии Ф. Лассаль писал, что важно показать не только цель, но и задачу, потому что они настолько переплетаются, что перемена одной всегда меняет другую.)

1. В 1992 г. представителями девяти государств СНГ был подписан договор о коллективной безопасности. На совещании была поставлена конкретная задача — наращивание усилий всех подписавших договор по созданию реальной и прочной системы безопасности. «Пока существуют конфликты, терроризм, воинствующий национализм, территориальные претензии, — подчеркивал выступавший на совещании российский премьер, — посольства России в странах СНГ должны считать вопросы военного сотрудничества одним из главных направлений (своей) работы».

2. Нужна кропотливая работа по нахождению баланса интересов с любым нашим партнером по Содружеству, последовательное их вовлечение в общий процесс интеграции.

3. Важнейшая задача российских посольств в Содружестве — решение там проблем русскоязычного населения, обеспечение в странах Содружества твердого соблюдения прав и свобод человека. Такого положения, когда значительная часть одного государства (России) проживала на территории других стран и составляла бы от Уз почти до половины населения этих стран, не было в истории XX века. В связи с этим для посольств России приоритетная задача — защита прав россиян, проживающих вне территории России. Нельзя не учитывать, что всякое нарушение прав и свобод влечет за собой массовую миграцию со всеми вытекающими последствиями — трудоустройства и обустройства беженцев в российских регионах.

4. Следующая задача, которая была поставлена перед посольствами в странах СНГ как первоочередная, — сохранить практику тесного межнационального общения, культурного и информационного обмена, свободного передвижения и контактов населения, которая существовала раньше.

В 1994 г. (21 октября) была подписана конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальному меньшинству, в которой сочетаются универсальные и общеевропейские стандарты.

Со спецификой постсоветского пространства в рамках Содружества учреждена комиссия, в задачу которой входит осуществление наблюдения за выполнением обязательств стран Содружества по правам человека. Посольства, конечно, сотрудничают с этой комиссией, вплотную занимаются этой проблемой, в том числе в конкретном и практическом плане.

5. В-пятых по порядку, но во-первых по важности — интеграционные процессы, от которых зависит развитие и процветание Содружества. На заседании Совета министров иностранных дел в 1996 г. премьер России отмечал, что интеграция протекает сложно, а переговорам нередко препятствуют серьезные расхождения во взглядах на процесс сотрудничества, так как многие опасаются администрирования России.

Что вытекает из этой констатации для посольств? Готовясь к переговорам, поджбирая соответствующие материалы для руководства, надо серьезно проанализировать все возможные разногласия сторон. С какими нашими позициями и предложениями могут не согласиться наши партнеры, какие компромиссные предложения могут быть сделаны в ответ на их несогласие (может быть, поэтапно), какие доводы могут их убедить, насколько далеко мы можем пойти в поисках компромисса. Если применяется «пакет» предложений, то он не должен включать заведомо неприемлемые для партнера пункты.

И два замечания по технике дипломатической работы. Первое. К сожалению, мы нередко выносим эти разногласия на страницы печати или допускаем утечку информации. Это значительно осложняет достижение соглашения, так как каждая сторона вынуждена после этого более твердо и непримиримо защищать свою позицию.

Второе. Не надо давать воли эмоциям ни в ходе переговоров, ни за их стенами. Эмоциональные заряды могут дать резко отрицательные результаты. К сожалению, чаще такой несдержанностью отличаются некоторые политики и их помощники, парламентарии, не слишком хорошо знакомые с методами и приемами дипломатии. Для дипломата, т. е. и для любого переговорщика, как указывал Г. Никольсон, одно из самых важных и необходимых качеств это спокойствие и выдержка Он должен отречься от личного предрасположения и быть исключительно терпеливым.

Более того, им (в меру своего положения), вероятно, следует, когда это возможно, воздействовать в этом духе и на других участников обсуждения спорных вопросов в Содружестве. Личностный фактор в переговорах немаловажен, и чем сложнее переговоры, тем значительнее влияние на их исход участников диалога. Это касается в особенности многосторонних переговоров, или переговоров, которые ведутся делегациями и где главы делегаций (отражающие интересы различных ведомств) могут принимать в них активное участие. Именно такое бывает иногда типично для переговоров в СНГ.

Есть и еще одно обстоятельство, которое следует учитывать при переговорах в рамках Содружества. Теоретики переговоров разделяют их на два вида — переговоры в ситуации конфликта и в ситуации сотрудничества. Конечно, возможно, что в переговорах присутствуют и оба эти элемента. Но переговоры стран СНГ — это или переговоры сотрудничества (в большинстве случаев) или переговоры сотрудничества с элементами конфликта по той ли другой проблеме. В ситуации сотрудничества акцент делается на общих моментах, когда стороны зависят друг от друга и заинтересованы в достижении соглашения. Но и в этих переговорах есть опасность не заметить расхождения, которые дадут о себе знать уже после того, как переговоры окончились и стороны приступают к выполнению соглашений.

Норвежский министр иностранных дел Б. Гудел, касаясь международных конференций с большим количеством участников, предупреждал: опыт показывает, что самые сложные вопросы обычно всплывают под занавес обсуждения. Это надо иметь в виду и нашим дипломатам, предвосхищая все возможные осложнения в ходе переговоров.

На первой стадии своего развития молодые независимые государства (не исключая Россию) надеялись на получение большой экономической помощи со стороны развитых государств и международных экономических группировок, на сбыт своих товаров на другие, не российские рынки. Но эти страны занимают обычно выжидательную позицию, во-первых, не будучи уверенными в стабильности положения в странах СНГ, во-вторых, не желая усиления конкуренции со стороны этих государств. В таких условиях российским дипломатам (с цифрами и фактами в руках) следует подчеркивать в беседах со своими партнерами по Сообществу (за исключением, может быть, нефтедобывающих республик), что развитые промышленные страны не заинтересованы в возрождении экономик стран СНГ в ущерб своему собственному экспорту.

6. Содружество независимых государств заняло свое особое место на международной арене. Все его участники являются членами ООН, ОБСЕ. В 1994 г. СНГ получил статус наблюдателя Генеральной Ассамблеи ООН. Все это ставит перед российской дипломатией дополнительные задачи по углублению сотрудничества с нашими партнерами по СНГ в международно-политической сфере. Здесь предварительное обсуждение вопросов, выносимых на международные форумы и, по возможности, выработка единых подходов к ключевым вопросам международной политики, прежде всего обсуждаемых в ОБСЕ, ООН, региональных экономических организациях. Цель этих шагов в том, чтобы в будущем (и лучше недалеком) СНГ по мере его укрепления и развития интеграции, все больше выступал бы на международной арене как единое целое. От этой общности дипломатических концепций влияние дипломатов СНГ и каждой его республики будет возрастать.

Насколько мне известно, в соответствии с постановлением Российского правительства МИД РФ совместно с другими министерствами ведет (или вел) работу по созданию концепции развития экономических связей России со странами СНГ до 2020 г. Из бесед с российскими дипломатами, участниками создания этого проекта можно отметить следующее. Концепция разрабатывалась с учетом выгод для каждой страны СНГ.

Первая линия будущих действий — создание многостороннего механизма зоны свободной торговли, таможенного союза, идентичных систем внешнеторгового таможенного и налогового законодательства и платежного союза.

Вторая — сосредоточение дипломатических систем на реализации уже подписанных соглашений многостороннего сотрудничества по созданию производственной инфраструктуры будущего Общего рынка, программ совместных инвестиций и создания специализации производств. Вероятно, будет необходимо принятие органами СНГ оперативных решений, а, может быть, в отдельных случаях и обязательных постановлений и совместимости решений Межпарламентской ассамблеи с решениями, принимаемыми Советом глав государств и правительств, так как без такой совместимости и однообразности не возможны будут практические действия. Вероятно, дипломатии стран СНГ будет необходимо внимательно изучить становление экономической интеграции в Западной Европе, чтобы взять все полезное из деятельности Европейского Сообщества и избежать его ошибок.

Из всего сказанного явствует, что у российской дипломатии непочатый край проблем, связанных с развитием СНГ.