С увеличением числа суверенных государств (разные интересы и разные мнения) более трудным становится и осуществление главных задач, стоящих перед дипломатами, — достижение соглашений, подписание договоров и их осуществление. Достижение консенсуса требует времени, дополнительных переговоров, в ряде случаев нахождения таких компромиссов, которые удовлетворяли бы сторону, несогласную с проектом подготовленного решения, и вместе с тем не противоречили бы точке зрения остальных государств, авторов первоначального проекта соглашения. Раньше при подписании многосторонних договоров, обычно считали, что для признания договора действующим было достаточно простого большинства участников. Но затем все больше входило в практику большинство в две трети. К многочисленным договорам, принятым простым большинством, обычно присоединялось небольшое количество государств, а иногда они вообще не вступали в силу.

Например, Женевская конференция по морскому праву 1958 г. одобрила решение квалифицированным большинством в две трети, как и Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. Дальнейшим же развитием этой тенденции стал принцип консенсуса, т. е. принятие решения всеми участниками соглашения (консенсус — consent — согласие, consensus — единодушие).

Американский посол Дж. Кауфман, специалист по переговорам, считает, что впервые этот принцип был применен в 1964— 1965 гг. на XIX сессии Генеральной Ассамблеи при голосовании вопроса о лишении государства права голосовать в случае неуплаты взноса. В комитетах решение достигается, как правило, в результате компромисса, а затем на пленарном заседании. В данном случае было решено, что государство лишается права участвовать в голосовании в случае, если его задолженность достигает двух годичных взносов.

Единство консенсусом иногда достигается тем, что никто из государств не голосует против, а одна из делегаций, которая не желает одобрить некоторые пункты, делает соответствующую оговорку, но не в решении, а в протоколах заседания. На пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи ежегодно принимается консенсусом большое количество резолюций. Посол Ю. Б. Кашлев, член делегации, а затем и председатель советской делегации на Венской встрече СБСЕ, констатирует, что принцип консенсуса в СБСЕ был введен как «железное» правило. Сколько раз от небольших стран зависел прогресс на переговорах и большим странам приходилось добиваться компромисса с ними. Некоторые члены делегаций помнят, как в июле 1975 г. им пришлось долго гулять по берегу Женевского озера в ожидании того, как представители Москвы, Вашингтона и других столиц ждали пропавшего куда-то премьер-министра Мальты Минтофа, чтобы получить его согласие на проект Заключительного акта.

А вся история развивалась так. Делегация Мальты внесла серию предложений по вопросам, относящимся к безопасности в Европе. Среди них было и требование об участии в Совещании Ирана, стран Персидского залива и главное — о выводе из Средиземного моря Шестого американского флота.

Минтоф готов был пойти на блокирование всей работы совещания, если его требования не будут приняты. Это вызвало резко негативную реакцию стран НАТО, в первую очередь США. На совещание прибыл личный представитель Минтофа Гудвилл, занявший сразу бескомпромиссную позицию. А. Громыко, понимавший, что позиция Мальты может привести к срыву конференции, даже сказал, обращаясь к мальтийскому представителю: «Вы, наверное, не понимаете смысла слова “консенсус”. Консенсус может быть “за” 35 государств или “за” 34 государства», т. е. без Мальты. Наконец, перед последним заседанием советские представители встретились еще раз с Гудвиллом. Ю. Дубинин так описывает это совещание:

Через каких-то пятнадцать-двадцать минут, — говорю я, — начнется встреча А. Громыко и Г. Киссинджера. Совсем рядом. В отеле «Интер-континенталь». Это уникальный случай. Может быть, последняя возможность для того, чтобы решить интересующую Мальту проблему. Мы готовы помочь этому. Если вы, посол, сообщите мне сейчас вашу запасную позицию по спорному вопросу, я обещаю, что через несколько минут она станет предметом обсуждения А. Громыко и Г. Киссинджера со всеми вытекающими из этого последствиями.

Знал ли я, что у Гудвилла имеется запасная позиция? Нет, конечно. Но должна же она была быть! Или, во всяком случае, только при наличии запасной позиции, и запасной позиции разумной, был возможен компромисс, без которого в проигрыше остались бы все, в том числе и Мальта.

Напряженно жду реакцию Гудвилла. Вдруг вижу: вместо ответа он достает бумажник. Раскрывает. Вынимает тонкую полоску бумаги, напоминающую телеграфную ленту. На ней — несколько от руки написанных слов.

— Записывайте, — говорит.

И диктует короткую формулировку.

Мы записываем: «...с целью способствовать миру, сокращению вооруженных сил в этом районе...» Сразу видно — это решение проблем.

Здесь нет ни Ирана, ни стран Персидского залива. Но главное, в этих словах нет требования к США выводить их вооруженные силы, их Шестой флот из Средиземного моря.

Но не мое дело втягиваться в разговор, к тому же дорога каждая минута. Я благодарю, говорю, что надо спешить к месту встречи министра с госсекретарем1.

Дальше события развивались так.

Наши дипломаты передают на заседании записку Громыко с результатами переговоров.

Громыко произносит: «Предлагаю начать с мальтийскогб вопроса».

Киссинджер: «Я не возражаю, но говорить-то не о чем. На совещании полный тупик».

И здесь Громыко зачитывает текст документа, на который согласился мальтийский представитель. Конференция была спасена.

Консенсусы разделяются на две подгруппы — консенсус по резолюции и консенсус без резолюции.

Консенсус без резолюции обычно принимается на заседаниях по протокольным вопросам (иногда предполагается, что обсуждение его будет вестись на следующей сессии), когда делается перерыв для подготовки резолюции, когда решают закрыть заседание из-за отсутствия желающих выступить или вследствие позднего времени, когда желают избежать дискуссии.

Консенсус по резолюции — более серьезный и формальный акт, имеющий целью избежать голосования. Некоторые делегации, если бы было объявлено голосование, выступили бы против резолюции, а так как оно принимается консенсусом, то никто не возражает (и никто публично не голосует против, а если бы они одни голосовали против, то они могли бы оказаться в изоляции, а для дипломатов это не самое приятное состояние).

Принцип консенсуса имеет широкое распространение в «группе 7 (8)» и показывает тем самым единство группы. Недостаток системы консенсуса заключается в следующем: она значительно замедляет процесс принятия решения. Переговоры о компромиссном решении длятся обычно долго, найти удовлетворяющую всех формулировку бывает нелегко. На конференции по морскому праву (1976 г.) пришлось создать семь групп по вопросам расхождений и учредить (впервые на международных конференциях) «рабочую группу» из 21 делегата.

Еще одним недостатком консенсуса является и то, что некоторые страны не считают себя практически связанными голосованием консенсусом. Так, принятые на конференции ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию) решения многими государствами слабо реализуются на практике.

Претворение в жизнь резолюций, принятых консенсусом, сталкивается нередко с препятствиями со стороны средних и малых государств. Они стали в гораздо большей степени, чем раньше, ощущать себя заметной силой и влиять на судьбы мирового процесса.

Вот один из примеров:

Во время открытия Женевской конференции по Ближнему Востоку в декабре 1973 г. египтяне категорически отказались сидеть в зале заседания рядом с израильской делегацией, и генсек ООН Курт Вальдхайм предложил отложить открытие заседания. Правда, препятствие было быстро и удачно разрешено. Когда об этом доложили А. А. Громыко, он сразу нашел выход. «Передайте, — сказал он, — что советская делегация готова сидеть где угодно и не видит в вопросе рассадки неразрешимой политической проблемы». В результате советская делегация сидела во дворце заседаний рядом с делегатами Израиля, а рядом был стол генсека ООН, а затем расположилась делегация Египта .

И, коли речь зашла о новых системах голосования, отметим еще одну, которая применяется в некоторых международных организациях, преимущественно не политических. Она существует в Международном валютном фонде, Международном банке, Международном почтовом союзе, Межгосударственном экономическом комитете СНГ. Смысл ее заключается в том, что число голосов каждого государства устанавливается, как в фирмах, банках, в зависимости от величины взноса. Так, Россия располагает в МЭК СНГ 51% голосов.